Ce que les scores PEFA avaient prédit — et ce qu’il faut faire maintenant
Par Aboubakr Kaira Barry, Directeur Général, Results Associates, Bethesda, Maryland, USA
En 2019-2020, des évaluateurs internationaux ont remis au Sénégal un bulletin de notes détaillé sur la santé de ses finances publiques. Ce bulletin s’appelait un PEFA — une évaluation de la performance de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (Public Expenditure and Financial Accountability). Les notes étaient préoccupantes. Et presque personne n’y a donné suite.
Quatre ans plus tard, le nouveau gouvernement sénégalais a découvert environ 7 milliards de dollars de dette cachée. Les services du FMI ont ensuite considéré que ces fausses déclarations étaient un choix délibéré de politique économique plutôt qu’une erreur technique et ont signalé que l’ancienne administration avait masqué la véritable position budgétaire du pays. Le FMI a suspendu les décaissements dans le cadre de son programme d’environ 1,8 milliard de dollars avec le Sénégal. En moins d’un an, S&P a abaissé la note de crédit à long terme en devises du Sénégal de B+ à CCC+, soit l’une des baisses souveraines les plus brutales de l’histoire récente en Afrique. Le peuple sénégalais — qui n’a aucune responsabilité dans cette dissimulation — fait désormais face à des ajustements douloureux. L’évaluation PEFA avait pourtant vu venir cette crise.
Ce qu’est PEFA — et comment cela fonctionne
Le PEFA a été créé en 2001 par une coalition de principaux bailleurs — la Banque mondiale, le FMI, la Commission européenne et d’autres — en tant que norme commune pour évaluer la gestion des finances publiques des gouvernements. Il s’agit de l’outil de diagnostic de la gestion des finances publiques le plus utilisé au monde. Chaque évaluation note les gouvernements sur 31 indicateurs, selon une échelle à cinq niveaux :
A — excellent (= 4)
B — au-dessus de la moyenne (= 3)
C+ — mieux que le niveau de base (= 2,25)
C — niveau de base (= 2)
D+ — éléments minimaux en place (= 1,25)
D — dysfonctionnement critique (= 1)
Ces équivalents numériques permettent de calculer des moyennes et de comparer les scores entre pays. Les moyennes régionales citées dans cet article sont les calculs de l’auteur à partir des données d’évaluations PEFA pour 32 pays africains évalués selon le cadre de 2016 — actuellement le point de référence comparatif le plus complet à la disposition des praticiens.
Le bulletin de notes qui a été ignoré
Les résultats n’étaient pas ambigus. L’évaluation du Sénégal révélait une dangereuse bipolarité. La formulation budgétaire et la prévision macroéconomique affichaient des scores supérieurs à la moyenne régionale — donnant l’apparence superficielle d’une certaine compétence. Mais sur les indicateurs qui comptent le plus pour détecter la dette cachée, le Sénégal obtenait partout des notes D et D+. Voir le lien vers le résumé ici : https://www.pefa.org/assessments/summary/416
La gestion de la dette (PI-13) a obtenu la note D+, ce qui, sur l’échelle 0-4 de l’auteur, représente un écart négatif d’environ 1,25 point par rapport à une moyenne de 2,51 pour les 32 pays — le plus grand écart négatif de l’ensemble des données compilées pour cet article. En pratique, les constats du PEFA indiquent qu’il n’existait pas de système fonctionnel, de bout en bout, pour enregistrer, approuver ou suivre la dette et les garanties de l’État. Les opérations hors des rapports financiers (PI-06) ont obtenu la note D — la note la plus basse possible — indiquant que d’importantes entreprises publiques opéraient largement en dehors du périmètre budgétaire consolidé. La déclaration des risques budgétaires (PI-10) a obtenu la note D+, signalant que le suivi des passifs liés aux entreprises publiques et d’autres risques budgétaires était au mieux fragmentaire. L’intégrité des données financières (PI-27) a obtenu la note D, ce qui traduit la très grande faiblesse des mécanismes permettant de détecter les divergences entre les chiffres déclarés et la réalité sous-jacente.
Sur l’échelle 0-4 de l’auteur, le score composite pour ces indicateurs critiques était d’environ 1,21, contre une moyenne déjà faible d’environ 1,91 pour les 32 pays. L’architecture de la dissimulation budgétaire était structurellement intégrée au système de finances publiques du Sénégal.
Une coûteuse histoire de réformes pour des résultats limités
Le Sénégal n’a pas manqué d’appui extérieur. Avant 2022, au moins 100 millions de dollars de financements vérifiés, spécifiquement destinés à la gestion des finances publiques au niveau de l’administration centrale, avaient été mobilisés par les principaux partenaires. Cela comprend environ 45 millions de dollars d’assistance technique financée par l’IDA à travers le Projet d’amélioration de la gestion des finances publiques de la Banque mondiale (P122476), couvrant la mise en œuvre du Système intégré de gestion des finances publiques (SIGIF), la réforme de l’exécution budgétaire, les systèmes de gestion de la dette et le renforcement des capacités d’audit. S’y ajoutent 50 millions d’euros de l’Agence française de développement, soit environ 55-56 millions de dollars au taux de change en vigueur, conditionnés explicitement à la mise en œuvre de la budgétisation par programmes, à la modernisation des recettes intérieures et à la réforme de la gestion des actifs de l’État.
Il s’agit d’un plancher, non d’un plafond, car ces montants excluent l’assistance technique du FMI à travers l’AFRITAC Ouest, l’appui budgétaire de l’UE et les contributions de la Banque africaine de développement. Depuis 2025, la Banque mondiale a approuvé 215 millions de dollars supplémentaires pour soutenir les réformes budgétaires du Sénégal — dont une opération SEN-FISCALE de 115 millions de dollars et un programme-pour-les-résultats parallèle de 100 millions de dollars axé sur les réformes de la dette et de la gestion des finances publiques — conçus en réponse directe aux révélations sur la dette cachée et à leurs retombées macro-budgétaires.
Comme le décrit le document de programme de la Banque mondiale, la crise était « le produit dérivé de lacunes systémiques de longue date entre des procédures de jure… et des pratiques de facto défaillantes ». Ni l’argent ni les cadres n’étaient les contraintes. La volonté politique et la mise en œuvre réelle l’étaient.
Trois étapes pour briser le cycle
Premièrement, créer une Unité de suivi de la performance PEFA rattachée aux services du Premier ministre. La priorité immédiate devrait porter sur les cinq indicateurs les plus directement liés à la dette cachée — PI-06, PI-10, PI-13, PI-15 et PI-27 — avec l’objectif de faire passer chacun d’un niveau D ou D+ à un minimum de B en trois ans, parallèlement à la mise en œuvre complète du GFSM 2014. Le GFSM 2014 exige des rapports consolidés couvrant l’ensemble des entités publiques, un enregistrement en droits constatés des passifs et une divulgation exhaustive de la dette — précisément les normes que le Sénégal a adoptées sur le papier sans jamais les appliquer en pratique. Chaque rapport trimestriel devrait utiliser un système de feux tricolores — vert pour les cibles en bonne voie, jaune pour celles à risque, rouge pour celles en retard — avec un responsable nommé pour chaque indicateur, et être examiné lors d’une réunion trimestrielle présidée par le Premier ministre. Localiser cette unité à la Primature, plutôt qu’au ministère des Finances, crée une distance institutionnelle vis-à-vis des systèmes évalués et envoie le signal que la responsabilité des réformes se situe au sommet de l’État.
Deuxièmement, créer un chien de garde budgétaire indépendant calqué sur l’Office for Budget Responsibility (OBR) du Royaume-Uni. Créé en 2010, l’OBR fournit un examen indépendant et non partisan des prévisions des finances publiques et de la soutenabilité budgétaire du gouvernement. Le Sénégal a besoin d’un organisme équivalent, doté d’un mandat légal pour vérifier de manière indépendante les résultats budgétaires, évaluer la soutenabilité de la dette et signaler les écarts entre les chiffres officiels et la réalité budgétaire consolidée. Une telle institution aurait rendu structurellement plus difficile la survenue de l’épisode de la dette cachée — non pas parce qu’elle aurait nécessairement mis à jour une fraude, mais parce qu’elle aurait obligé le gouvernement à défendre publiquement ses chiffres, chaque année, devant une autorité indépendante disposant d’une réelle capacité analytique.
Troisièmement, adopter les Normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS). Le système hybride de comptabilité de caisse et d’exercice du Sénégal laisse le bilan de l’État incomplet — les terrains, les infrastructures, les droits sur les ressources naturelles et les engagements conditionnels peuvent être omis sans violer les règles de présentation. Une mise en œuvre intégrale des IPSAS impose une divulgation exhaustive des actifs et des passifs. Les réserves foncières, le patrimoine immobilier urbain et un portefeuille d’hydrocarbures en plein essor — aucun de ces éléments n’apparaissant actuellement au bilan — représentent une véritable richesse nationale nette que les créanciers ne peuvent pas voir. Une meilleure situation nette, complétée par une discipline budgétaire soutenue, améliorera la note de crédit du pays et se traduira par une baisse directe de ses coûts d’emprunt souverain — un dividende budgétaire tangible de la transparence.
Les enjeux sont trop élevés pour une nouvelle réforme cosmétique
La crise de la dette cachée du Sénégal n’est pas l’histoire d’une seule administration corrompue. C’est l’histoire d’un système conçu — par l’inaction — pour rendre la transparence optionnelle. Le PEFA avait déjà raconté cette histoire en 2019-2020. La Cour des comptes l’a confirmée en 2024. Les 215 millions de dollars de nouveaux appuis de la Banque mondiale actuellement déployés ne doivent pas suivre la même trajectoire que les investissements qui les ont précédés.
Le cadre PEFA, le modèle de l’OBR et les normes IPSAS ne sont pas des idéaux abstraits. Ce sont des outils pratiques utilisés par des gouvernements fonctionnels qui rendent la dissimulation plus difficile et font de la reddition de comptes la norme. Le Sénégal dispose du mandat. Il lui faut désormais l’architecture.
