Depuis dix jours, la filialisation de la Senelec divise. Alioune Guèye, Directeur général de Petrosen jusqu’en juillet dernier, y voit un découpage «en lots cessibles» qui finiraient vendus le jour où l’Etat aura besoin d’argent, et demande le retrait du projet. Le ministre de l’Energie et du pétrole, El Hadji Abdourahmane Diouf, y voit un choix de gestion sans lien avec le Fmi. Son prédécesseur, Birame Soulèye Diop, en poste d’avril 2024 à mai 2026, raconte que le dossier était prêt à son arrivée, que le point d’achoppement était un article du projet, et que restaient ouvertes la propriété des actifs, l’ouverture ou non du capital des filiales et l’adhésion des syndicats. A l’Assemblée, interpellé par un député de la majorité Pastef qui prévient que la loi sur la Senelec y sera regardée de près, le Premier ministre Ahmadou Alhaminou Lô cite Petrosen et promet que ni le Président ni son gouvernement ne proposeront une privatisation. Tout cela se discute comme s’il s’agissait d’une réforme nouvelle. Ce n’en est pas une. C’est la dernière étape d’un processus engagé il y a vingt-sept ans, et que trois régimes successifs ont repoussée.
Une obligation vieille de 27 ans
Les textes sont publics. La loi de 1998 sur le secteur de l’électricité imposait à la Senelec une comptabilité séparée de ses activités de production, de transport et de distribution dans les trois ans. Le contrat de concession du 31 mars 1999 prévoyait, en son article 43, que cette séparation serait suivie de la filialisation de ces activités dans un délai maximal de huit ans. Les filiales de la Senelec étaient donc dues en 2007. C’est le régulateur, la Crse, qui le rappelle dans un avis de mai 2019.
Ce même avis raconte la suite. L’exclusivité d’acheteur unique de la Senelec, prévue pour dix ans, a été prolongée de dix ans en 2009, puis de vingt mois en 2019, chaque fois parce que «les prérequis» de la fin du monopole n’étaient pas prêts. Le Code de l’électricité de 2021 a rouvert un délai de trente mois pour créer une société mère et trois filiales, production, transport et distribution-vente. Il expirait en février 2024. Le contrat de concession, lui, est arrivé à terme le 31 mars 2024. Depuis, la Senelec fonctionne sans titre d’exercice, par autorisations annuelles du ministre prises sur avis du régulateur. La Crse a écrit en mars 2025 que les préalables «n’ont pas été mis en œuvre» et que la situation «pourrait conduire la Senelec à un exercice illégal de ses activités». Elle a accordé une année de plus, jusqu’au 31 mars 2026. Aucun avis pour 2026 n’est publié sur le site du régulateur à ce jour.
Le paradoxe est que tout le reste a été livré. Le code de réseau a été approuvé en avril 2022. Le seuil des clients éligibles a été fixé à 50 mégawatts par un arrêté que le ministre Diop a signé lui-même en novembre 2024, et son ministère a participé pendant toute l’année 2025 à la procédure qui a conduit la Crse à fixer, en janvier 2026, le tarif d’accès au réseau de transport. Cette décision est adressée au «gestionnaire du réseau de transport». Or, ce gestionnaire n’existe pas : c’est un bureau à l’intérieur de la Senelec, créé, dit le rapport annuel du régulateur, «en attendant la filialisation». Le maillon manquant est la loi de réorganisation. Elle existe à l’état de projet : sept pages et quinze articles, avec un exposé des motifs signé de la ministre Aïssatou Sophie Gladima, donc rédigé entre 2022 et 2023, sur lequel la Crse a rendu son avis en mai 2023, et dont une version circule en ligne. Il n’a été déposé ni avant ni après l’alternance.
Le texte de M. Guèye à l’épreuve des faits
Le texte qui a lancé le débat mérite d’être lu de près, parce qu’il pose de vraies questions à partir de prémices fausses.
Il affirme que le projet «avait été imposé au Sénégal dans le cadre du Mca». Le compact américain, en vigueur de septembre 2021 au 9 septembre 2026, a financé les études et, comme tout bailleur, a suivi le calendrier de près. Mais l’obligation, elle, est sénégalaise et bien plus ancienne : la loi de 1998, le contrat de 1999, une directive de la Cedeao de 2013 sur la séparation comptable et l’accès aux réseaux, et le Code de 2021 voté par l’Assemblée nationale. Le compact a expiré la semaine dernière sans holding ; ce n’est pas lui qui a manqué.
Il affirme avoir alerté le Premier ministre d’alors et que «le dossier avait été rangé». Le ministre de l’Energie de l’époque raconte autre chose : le dossier n’a pas abouti parce qu’un point juridique restait à régler dans son propre ministère. Et les actes disent le contraire d’un rangement. Sous le gouvernement Sonko, l’arrêté sur les clients éligibles a été signé, la Crse a listé la loi de réorganisation parmi les préalables attendus, la procédure du tarif d’accès a été menée à son terme avec les observations du ministère, et la Primature affichait le projet de loi «en instruction». Rien de cela ne ressort d’un tiroir.
Il invoque «la Sones et la Sde». L’analogie est inversée. La réforme de l’eau de 1995 a créé dès l’origine une société publique de patrimoine et confié l’exploitation à un opérateur privé par affermage, la Sde hier, Sen’Eau aujourd’hui. L’entrée du privé était le but de la réforme, écrit dans la loi, pas la dérive d’une filialisation. Dans l’électricité, le précédent réel est celui de 1999 : l’Etat a vendu 34% de la Senelec, tout entière, à Hydro-Québec et Elyo, puis a repris ces parts en 2000, avant l’échec d’un second processus avec Vivendi en 2002. On a privatisé l’entreprise intégrée, jamais une filiale. Le Code de 2021 fait l’inverse : il sépare les métiers et laisse le capital dans une holding publique.
Il cite enfin Petrosen dont il dit avoir empêché qu’elle «passe à la trappe». Petrosen est, depuis 2020, une holding publique avec deux filiales, exploration-production et transport-stockage. Elle est restée entièrement publique pendant les deux années où il l’a dirigée, et il n’a pas défait cette organisation. C’est précisément l’exemple que le Premier ministre a cité devant les députés. Ailleurs, la règle est la même : en France, le réseau de distribution a été filialisé en 2008 sous le nom d’Erdf, aujourd’hui Enedis, détenu à 100% par Edf, lui-même entièrement public. La Crse elle-même, en fixant le tarif de transport, a refusé toute prime de risque au motif que le transport «demeure une activité de monopole public pour laquelle l’Etat intervient comme garant». Le régulateur raisonne déjà en propriété publique.
Reste son argument de fond : le problème de la Senelec ne serait pas sa forme juridique mais son management, les impayés de l’Etat et un mix accroché au fioul. Les trois questions sont justes, la troisième avec une nuance : la bascule est engagée, avec le gaz national attendu dans les centrales en 2027 et le partenariat pour une transition énergétique juste signé en juin 2023, qui vise 40% de capacité renouvelable en 2030 ; ce qui manque, c’est la lisibilité de son rythme et de son coût. Mais la forme juridique est bien un problème, puisque sans loi, la Senelec n’a plus de contrat depuis dix-huit mois. Et ses trois questions plaident pour la réforme, pas contre elle : les arriérés de l’Etat et la compensation tarifaire, 215 milliards de francs en 2024, ne se mesurent proprement que dans une filiale de vente ; le mix ne se lit que dans une filiale de production ; et «qui rend compte du management» suppose des comptes par métier. Quant à l’idée que trois filiales n’abaisseront «pas d’un franc» la facture, elle répond à une promesse que personne n’a faite.
Ce que l’ancien ministre a réellement dit
L’ancien ministre a été précis sur ce qui a retenu le dossier sous son mandat. Le point d’achoppement était l’article du projet qui fixe le partage des pouvoirs entre la holding et ses filiales : holding forte ou faible, directeurs généraux ou simples directeurs. Il a soulevé la question des actifs : ceux que la Senelec exploite sous concession appartiennent à l’Etat, et une filiale sans réseau en propre ne peut ni amortir, ni emprunter, ni être évaluée. Il dit avoir obtenu l’adhésion des syndicats à sa propre ligne, une Senelec renforcée qui produirait la moitié de son électricité au lieu du quart. Et il renvoie au gouvernement la question qu’il juge décisive : garder les filiales dans le giron de la Senelec, ou les ouvrir au privé national ou étranger.
Ce sont les bons débats, et aucun ne se règle par le retrait du projet ; ils se règlent dans l’écriture de la loi. Une loi peut dire que la holding et les filiales de réseau restent la propriété de l’Etat, que toute cession de parts exige une nouvelle loi, que les actifs sont transférés selon des règles d’amortissement et de valorisation explicites, et que la filiale de production porte le programme de centrales publiques que l’ancien ministre appelait de ses voeux. Le Premier ministre a pris l’engagement politique. Il reste à le transformer en articles.
Ce que dit le projet, et ce qu’il faut y changer
Puisque le projet existe, autant le lire. Il prévoit une holding et quatre filiales, production, transport, distribution-vente et gaz, cette dernière existant déjà : l’exposé des motifs indique que la Senelec a créé Gaz du Sénégal pour l’agrégation du gaz, ce qui prouve qu’elle sait constituer une filiale. La holding pilote planifie et finance. Le personnel est transféré avec ses droits acquis. Les actifs passent aux filiales par apport à la valeur comptable, avec des dates, février 2024 puis février 2025, déjà dépassées. La filiale production peut construire ses propres centrales pour atteindre une part de capacité qui lui est réservée par arrêté : la doctrine de l’ancien ministre, une Senelec qui produit la moitié de son électricité, a donc déjà son article.
Deux dispositions, en revanche, donnent une base textuelle à la crainte de M. Guèye, et c’est là que le travail parlementaire doit porter. L’article 4 dispose que la holding détient «la majorité des actions des filiales» : la majorité, pas la totalité. C’est la porte, entrouverte, à un capital minoritaire dans les filiales, et c’est très exactement le désaccord que l’ancien ministre décrit. L’article 11 permet à la filiale distribution-vente de «faire appel à des partenaires privés pour les activités commerciales, la gestion des raccordements, les services de dépannage et l’exploitation des réseaux basse tension». C’est la seule disposition qui rappelle le schéma de l’eau, et elle touche à la filiale qui portera les deux millions de compteurs Woyofal, le tarif social et la compensation. Ni l’une ni l’autre n’appelle le retrait du texte. Elles appellent deux amendements.
Ce que les députés peuvent écrire
Puisque le texte passera par l’Assemblée, voici ce qu’un Parlement vigilant peut écrire dans la loi, plutôt que d’en demander le retrait. A l’article 4, remplacer «la majorité» par «la totalité» des actions pour la holding et les filiales de réseau, et réserver toute ouverture à une nouvelle loi. A l’article 11, encadrer le recours aux partenaires privés : des prestations sous contrat, jamais une délégation de la relation client ni du tarif. Un périmètre unique, celui du Code de 2021 complété par le gaz, alors que la Déclaration de politique générale, la loi et l’ancien ministre en décrivent trois différents en dix jours. Une règle claire sur les biens de l’Etat sous concession, que l’apport à la valeur comptable ne règle pas. Une compensation tarifaire rattachée à la filiale de vente et des comptes séparés publiés chaque année, ce qui rendra enfin visible ce que coûte chaque métier, et ce que l’Etat doit à la Senelec. Un contrat de performance par filiale, public, avec des indicateurs propres à chaque métier : c’est le vrai gain de gestion de la réforme, et il ne se décrète pas. Un calendrier avec des dates, puisque ceux de 1999, de 2009, de 2019 et de 2021 ont tous été dépassés.
La Senelec ne produit plus qu’un quart de l’électricité qu’elle vend. Le gaz national arrive dans les centrales l’an prochain. Le marché régional de l’électricité ouvre, et il a ses propres exigences sur l’organisation de la Senelec : ce sera l’objet d’une seconde tribune. Le risque, aujourd’hui, n’est pas une privatisation que personne ne propose. C’est une année de plus de tolérance, sans contrat, sans comptes séparés et sans réforme, pour l’entreprise dont dépendent tous les autres chantiers du pays.
Djiby SECK
Analyste quantitatif, marchés de l’énergie · Créateur de Sakkanal admin@jabra-il.com · jabra-il.com
